Recaudación, administración y destino de los recursos

Una ciudad no se financia simplemente porque haya determinado una contraprestación económica. Se financia cuando consigue convertir ese recurso en infraestructura, servicios y mejores condiciones urbanas.  En el capítulo anterior de El Derecho de la Ciudad a Financiarse explicamos cómo determinar el incremento del valor del suelo atribuible a una decisión pública y cómo establecer una posible contraprestación.  Utilizamos un ejemplo didáctico: un predio cuyo aprovechamiento pasó de cuatro a seis niveles, generando un incremento estimado del valor del suelo de ocho millones de pesos.  Con una proporción hipotética de captura del 30%, la aportación resultante sería de 2.4 millones de pesos.  Pero ahora aparece otra pregunta:  ¿Qué sucede con esos 2.4 millones de pesos? El recorrido del recurso, desde su determinación hasta su aplicación en una obra pública, es el tema de este capítulo.

1. Capturar valor no significa todavía financiar.- La determinación de una contraprestación constituye solamente el primer paso.  Para que esos recursos contribuyan al desarrollo urbano necesitamos un procedimiento que permita recibirlos, registrarlos, administrarlos, asignarlos y finalmente transformarlos en inversión.  Si no existe ese sistema, el instrumento puede generar obligaciones económicas sin garantizar que produzca los beneficios urbanos que justificaron su creación, por eso debemos comprender el financiamiento como un ciclo completo y no solamente como una operación de cobro.

2. Recaudación y cumplimiento: el primer paso institucional.  Una vez determinada la contraprestación, debe existir claridad sobre qué dependencia interviene y cuáles son sus responsabilidades.

Desarrollo Urbano verifica las condiciones de la operación; la instancia técnica correspondiente determina el monto conforme al procedimiento aplicable; y Hacienda o Tesorería recibe y registra los recursos.  También deben definirse las condiciones del pago, los plazos, las posibles parcialidades, los mecanismos de cumplimiento y las consecuencias de incumplimiento, la operación debe quedar vinculada al expediente territorial que le dio origen.  Cada peso recaudado debe poder relacionarse con el acto urbanístico que lo generó.

3. Administración: ¿dónde queda el dinero?

Una vez recibido el recurso, necesitamos asegurar que su administración sea clara y verificable. Dependiendo del marco jurídico correspondiente, pueden establecerse cuentas específicas, fondos u otros mecanismos presupuestarios y contables que permitan identificar los ingresos generados por los instrumentos de captura de valor. Lo fundamental es evitar que se pierda su identidad dentro de la administración financiera. Debemos poder conocer cuánto ingresó, por qué concepto, en qué fecha y cuál es su disponibilidad para financiar inversiones.  La trazabilidad comienza desde el momento mismo de la recaudación.

4. El destino: regresar el valor a la ciudad.  Éste es uno de los principios centrales de nuestra propuesta.  Los recursos obtenidos mediante instrumentos de captura de valor deben orientarse hacia la inversión urbana conforme a los destinos legalmente establecidos.  Infraestructura hidráulica, drenaje, movilidad, vialidades, espacios públicos, equipamiento y regeneración urbana son ejemplos de inversiones que pueden contribuir a mejorar el funcionamiento de nuestras ciudades.

La lógica es sencilla:  Si una decisión colectiva contribuyó a incrementar el valor del suelo, una parte de ese valor debe regresar a financiar necesidades colectivas.  El propósito no es solamente incrementar los ingresos municipales.Es ampliar la capacidad de inversión pública.

5. Gobernanza: ¿quién decide dónde invertir?

Una vez disponibles los recursos, surge otra decisión importante.¿Qué proyectos deben financiarse primero? La asignación no debería depender exclusivamente de decisiones discrecionales. Necesitamos criterios públicos que consideren prioridades territoriales, necesidades de infraestructura, impacto social, viabilidad técnica y congruencia con los instrumentos de planeación urbana. También resulta importante establecer mecanismos de participación y coordinación institucional.  Una buena gobernanza permite que la aplicación de los recursos responda a objetivos de desarrollo y no solamente a oportunidades administrativas del momento.

6. De los recursos a la ejecución de proyectos

Contar con dinero disponible tampoco significa que una obra esté realizada. La inversión requiere programación, proyectos técnicos, presupuestos, autorizaciones, contratación, supervisión y comprobación.  Cada una de estas etapas debe cumplir con las disposiciones aplicables a la inversión y contratación pública.  Por eso, el procedimiento de captura de valor debe conectarse con el sistema de planeación, presupuestación y ejecución de obras del gobierno.  El financiamiento solamente adquiere sentido cuando se convierte en una inversión efectivamente realizada.

7. Transparencia y rendición de cuentas

Un sistema de captura de valor necesita demostrar qué ocurrió con los recursos.  La ciudadanía debería poder conocer cuánto se recaudó, mediante qué instrumentos, qué proyectos fueron financiados y cuáles fueron sus resultados.  Para ello pueden utilizarse plataformas de información, indicadores de seguimiento, informes públicos, auditorías y mecanismos de evaluación.  La transparencia no debe comenzar cuando aparece una controversia.  Debe estar incorporada desde el diseño del sistema.  Y debe permitir seguir el dinero desde su origen hasta su destino final.

8. Cerrar el ciclo: del valor generado a la mejora urbana

Ahora podemos observar el recorrido completo: Decisión urbana → Incremento del valor del suelo → Determinación de la contraprestación → Recaudación → Administración → Asignación → Inversión → Resultados para la ciudad. Cada etapa necesita procedimientos, responsables y controles.  Si una de ellas falla, el instrumento puede perder efectividad.  Pero cuando todas funcionan de manera coordinada, la captura de valor deja de ser solamente una figura jurídica o una metodología económica.  Se convierte en una herramienta permanente de financiamiento urbano.

Reflexión final

A lo largo de esta serie hemos sostenido que el suelo puede convertirse en una fuente de recursos para financiar el desarrollo de nuestras ciudades.  Pero ese potencial solamente puede materializarse cuando existe un sistema capaz de identificar el valor generado, determinar la aportación correspondiente, recaudarla y convertirla en inversión pública.  El éxito de la captura de valor no debe medirse solamente por cuánto dinero ingresa a la tesorería, sino por cuánto de ese recurso se transforma en beneficios reales para la ciudad.  En el siguiente capítulo abordaremos una condición indispensable para fortalecer este sistema: la tecnología, la transparencia y la trazabilidad que permiten seguir cada operación y cada peso desde su origen hasta su destino. Gerardo Villaseñor Serie: El Derecho de la Ciudad a Financiarse