Capítulo 26 — De la Propuesta Técnica a la Iniciativa: antes de legislar hay que construir la solución

Una iniciativa legislativa no debería comenzar escribiendo artículos. Cuando se pretende modificar la forma en que nuestras ciudades obtienen recursos a partir del desarrollo urbano, el proceso debe comenzar mucho antes: identificando con precisión el problema, construyendo una solución técnica, comprobando que pueda funcionar y generando las condiciones institucionales y sociales para llevarla al terreno legislativo. La iniciativa es el resultado del proceso; no su punto de partida.

Del diagnóstico a la propuesta técnica

En los capítulos anteriores hemos recorrido la arquitectura jurídica necesaria para implementar instrumentos de captura de valor del suelo y hemos comprobado que ninguna disposición funciona de manera aislada. Con este diagnóstico podemos identificar vacíos, contradicciones, competencias insuficientes y procedimientos que impiden que los municipios utilicen determinados instrumentos. Pero diagnosticar no es suficiente. El siguiente paso consiste en convertir esos hallazgos en una propuesta técnica concreta: definir qué queremos cambiar, para qué queremos cambiarlo y cómo debería funcionar el nuevo sistema.

Construir la solución antes de redactar la ley

Aquí adquiere importancia la Mesa Técnica. Desarrollo urbano, hacienda, catastro, planeación, jurídico y las demás áreas involucradas deben sentarse a construir conjuntamente la solución. También deben identificarse los actores que serán afectados o beneficiados por ella y anticipar resistencias, incentivos y consecuencias. Porque una reforma jurídicamente impecable puede fracasar si desconoce cómo funcionan realmente las instituciones o el mercado inmobiliario sobre el que pretende actuar.

Diseñar y probar el modelo operativo

Antes de convertir la propuesta en artículos y fracciones, debemos ser capaces de explicar cómo funcionará. ¿Quién genera el acto?, ¿Quién determina el valor?, ¿Quién calcula la contraprestación? ¿Quién cobra?, ¿Dónde se deposita el recurso?, ¿A qué puede destinarse?, ¿Quién supervisa?, ¿Puede el municipio realmente operarlo? Si esas preguntas todavía no tienen respuesta, probablemente aún no estamos listos para legislar. Primero diseñamos el mecanismo; después escribimos la norma que permitirá hacerlo funcionar.

De la solución técnica a la reforma

Cuando el modelo ha sido definido, comienza entonces el trabajo propiamente legislativo. Hay que determinar qué leyes requieren modificación, cuáles deben armonizarse, qué reglamentos tendrán que adecuarse y cómo evitar contradicciones entre desarrollo urbano, hacienda, catastro, legislación fiscal y régimen municipal. La iniciativa deberá contener las reformas necesarias, pero también una exposición de motivos capaz de explicar el problema, justificar la intervención pública y demostrar por qué la solución propuesta resulta viable.

Construir legitimidad antes de llegar al Congreso

Pero existe otro componente que considero indispensable. Una propuesta técnicamente sólida también debe ser capaz de soportar el escrutinio público. Antes y durante su tránsito hacia el Congreso conviene abrir espacios para presentarla y discutirla con universidades, colegios profesionales, cámaras empresariales, desarrolladores, asociaciones, organizaciones ciudadanas, especialistas, municipios y otros actores vinculados con el desarrollo de las ciudades. No se trata simplemente de buscar aprobación. Se trata de poner a prueba la propuesta. Escuchar objeciones permite descubrir problemas que quizá no fueron advertidos desde la mesa técnica. Explicar sus alcances ayuda a reducir resistencias. Incorporar observaciones pertinentes mejora la iniciativa. Y cuando distintos sectores comprenden que el objetivo no es crear arbitrariamente nuevas cargas, sino construir reglas para que parte del valor producido por la transformación urbana contribuya también a financiar la ciudad, comienza a construirse legitimidad.

Comunicar también forma parte del proceso

Una buena propuesta necesita además ser comprensible. Por eso debe acompañarse de diferentes herramientas de comunicación: documento técnico, resumen ejecutivo, presentación gráfica, ejemplos de aplicación, preguntas y respuestas y materiales que permitan explicar públicamente sus objetivos. La complejidad jurídica no debe convertirse en una barrera para la comprensión ciudadana.

Una iniciativa que llega acompañada

Cuando finalmente la propuesta llegue al Congreso, no debería presentarse como un documento elaborado aisladamente. Debería llegar respaldada por: un diagnóstico, una propuesta técnica, una mesa interinstitucional, un modelo operativo probado, una arquitectura jurídica armonizada, y un proceso de participación y escrutinio que le otorgue legitimidad. Entonces la discusión legislativa cambia. Ya no se pregunta solamente si una idea parece conveniente. Se analiza una solución que ha sido construida, confrontada y explicada.

Reflexión final

Una buena iniciativa no comienza en el Congreso. Comienza identificando correctamente el problema, construyendo técnicamente la solución, comprobando que pueda funcionar y sometiéndola al escrutinio de quienes tendrán que aplicarla, cumplirla y convivir con sus resultados. Sólo entonces llega el momento de convertirla en ley.